احالت لجنة الشؤون الخارجية البرلمانية تقريرها العشرين عن مشروع قانون بالموافقة على الاتفاقية الامنية بين دول مجلس التعاون لدول الخليج العربية، وجاء تقرير اللجنة كالتالي: بتاريخ 18/4/2013 احال السيد رئيس مجلس الامة الى اللجنة المرسوم رقم 95 لسنة 2013 المتضمن احالة مشروع القانون المشار اليه، لدراسته وتقديم تقرير في شأنه الى المجلس.
وقد نظرته اللجنة في اجتماعاتها بتاريخ 4/12/2013، 2/6، 3/3 و3/4/2014 حيث تبين من مجمل نصوصها واحكامها انها تهدف الى تحقيق المزيد من التعاون بين الدول اعضاء المجلس، من خلال تحقيق اكبر قدر من التقارب يحقق المساهمة الفاعلة في مكافحة الجريمة باشكالها، مع رفع كفاءة وقدرات الاجهزة الامنية بدول المجلس، بما يحقق المصالح المشتركة، ويدعم جهودها ونظم الاداء وصولا الى انماط موحدة لمكافحة الجرائم مع تحقيق التنسيق والتكامل فيما بينهما بما يخدم مصالحها العليا، ويتدارك الاثار السلبية التي تنجم عن تفشي الظواهر الاجرامية على المستويين الاقليمي والدولي.
وقد تم توقيع الاتفاقية بتاريخ 13/11/2012 بمدينة الرياض من قبل اصحاب السمو والمعالي وزراء الداخلية بدول اعضاء المجلس، ثم تم اعتمادها في اعمال الدورة الثالثة والثلاثين لقمة المجلس التي عقدت بمملكة البحرين خلال الفترة من 24- 25/12/2012. وقد استظهر من الاتفاقية انها تشتمل على 20 مادة موزعة على ستة فصول.
حيث اشتمل الاول منها المواد 1-3 على بيان للاحكام العامة والهدف من الاتفاقية بما تحقق به غرضها وفقا لتشريعات كل دولة والتزاماتها الدولية والعمل على ملاحقة الخارجين على القانون واتخاذ الاجراءات القانونية حيال جرائمهم وفقا للقوانين الوطنية.
وتضمن الفصل الثاني في المواد 4-11 بيانا بمجالات التعاون والتنسيق بينها ومنها قيام كل دولة بتزويد اي من الدول الاعضاء بالمعلومات ذات الصلة بمواطني الدولة الطالبة المتواجدين على اراضيها وتبادل المعلومات والخبرات والقوانين والانظمة مع المشاركة في الندوات والمؤتمرات وتبادل الدورات التدريبية والعمل على التكامل فيما بينها لتقديم الدعم والمساعدة.
وقد نصت المادة 10 على العمل المشتركة بشكل ثنائي وجماعي على تحقيق التكامل الامني والتعاون الميداني وتقديم الدعم والمساندة في حالة الطلب وفقا لظروف كل دولة في الحالات التي تتطلب مواجهة الاضطرابات الامنية او الكوارث.
ونصت المادة 11 على ان تسمح الدول الاعضاء بحضور ممثلين امنيين لها والمختصين فيها للحضور في مرحلة جمع الاستدلالات عن الجرائم متى كانت ذات صلة بامن الدولة الطالبة او مشتركا فيها احد مواطنيها وذلك في حالة تكرار ارتكاب ذات الجريمة في كل من الدولتين.
واشتمل الفصل الثالث المواد 12-14 على اجراءات ضبط الحدود والمنفاذ الحدودية لمكافحة التهريب والتسلل ومعالجة ظاهرة الداخلين بطريقة غير مشروعة، وذلك من خلال التعاون على ايجاد آلية ثنائية لتنظيم الحدود وتنسيق الدوريات المشتركة مع تقديم الاسعافات اللازمة للحوادث التي تقع على الحدود المشتركة في حالة الحاجة اليها، مع التأكيد على عدم جواز اجتياز اي من الدوريات لحدود الدولة الاخرى في حالة عدم وجود اتفاقية بينهما لضبط الحدود بهذه الدوريات.
واشار الفصل الرابع في المادة 15 على التعاون المشترك لتسهيل تقديم الخدمات وتنظيم مكافحة الدخول غير المشروع الى الدولة باستثناء دخول وخروج مواطنيها وتسهيل عودتهم والمشاركة في عمليات انقاذ الاشخاص في الحوادث ونقل المصابين منهم دون انتظار اجراءات الحصول على موافقات الدخول التي تصدر لاحقا مع اتخاذ اجراءات التعاون المشترك لضبط الحدود ومطاردة المخالفين برا او بحرا الى الحدود المشتركة واعادة المقبوض عليهم والمضبوطات الى الدولة التي فروا منها وعلى ان يتم ذلك وفقا لقوانينها.
وفي الفصل الخامس نصت المادة 16 على حالات تسليم المجرمين وتبادل نقلهم وفقا للقوانين الوطنية.
ونظمت احكام الفصل السادس الاحكام الختامية المواد 17-20 بالنص على اجراءات التصديق على الاتفاقية وعلى ان تجري وفقا للقوانين الوطنية، كما يحق لاي دولة من الدول الاعضاء الانسحاب منها باخطار كتابي يوجه الى الامين العام لمجلس التعاون لدول الخليج العربية، ويبدأ نفاذ طلب الانسحاب بعد ستة اشهر من تاريخ تقديم الدولة لطلب الانسحاب من الاتفاقية وذلك مع عدم الاخلال بالطلبات السابقة على تاريخ الانسحاب، كما يحق لكل دولة تعديل الاتفاقية بموافقة المجلس الاعلى وفق الاجراءات المحددة بالاتفاقية.
واشارت المادة 20 الى ان الاتفاقية محل الدراسة تحل محل الاتفاقية الامنية المعمول بها لدى كل دولة منفردة، كما ان هذه الاتفاقية الموحدة تحل محل الاتفاقية الثنائية بين اي من الدول اعضاء المجلس.
ولمزيد من الدراسة دعت اللجنة إلى حضور جانب من اجتماعها بتاريخ 4 /12 /2013 كلا من:
٭ وزارة الخارجية:
٭ وزارة الداخلية:
٭ وزارة العدل:
حيث توافقت إجاباتهم على أن ما أثير أمام اللجنة من تساؤلات حول تضمن مواد الاتفاقية العديد من الإجراءات التي تخالف أحكامها القانونية الوطنية، ويثير بعضها الآخر عدة شبهات مخالفة لبعض أحكام الدستور في أكثر من ناحية اعتراض غير مبرر حيث أن الاتفاقية نصت في مادتها الأولى على التعاون بين الدول الأطراف في نطاق الاتفاقية، وفقا للتشريعات النافذة لديها.
كما تواترت مواد الاتفاقية على أساس التقييد في التعاون بما تفرضه القوانين الوطنية على كل دولة من أحكام ومن ثم فلا أساس للقول بمخالفة أحكام الاتفاقية أو تعارضها مع أي مادة من مواد الدستور.
إلى جانب ذلك تتقيد أحكام الاتفاقية بقواعد التفسير القانوني للمواد والتي تقوم على أساس ما استقرت عليه أحكام القضاء وراء الفقه من أن تفسير مواد القانون يجب أن يجرى فقط عند غموض النص، كما أن تفسير مواد القانون يجب أن يقوم باعتبارها وحدة واحدة يساند بعضها البعض ولا يجوز تفسير احدى المواد بمعزل عن سائر النصوص ولذلك يجب ربط كل مواد الاتفاقية بنص المادة الأولى فيها بأن يجري تنفيذها من قبل كل دولة وفقا لتشريعاتها الوطنية وهذه تحسم أي خلاف حولها.
عليه وبناء على ما أبدى من آراء وردا على ما أثير حول الاتفاقية الأمنية من لغط واختلاف قام بالأساس على افتقادها دقة الصياغة التشريعية التي كان يلزم مراعاتها عند إعدادها للاعتماد.
لذلك ولمزيد من إثراء الرأي لدى اللجنة تمت الموافقة على الطلب إلى هيئة الخبراء الدستوريين بالمجلس بتاريخ 4 /3 /2014 بيان الجوانب الدستورية والقانونية التي أثيرت حول الاتفاقية وعلى أن توافي اللجنة برأي الخبراء الدستوريين بالهيئة لنظره بجلستها المنعقدة بتاريخ 3 /4 /2014.
وخلال اجتماع اللجنة بتاريخ 3/4/2014 ورد للجنة كتاب أمين عام مجلس الأمة أن مكتب المجلس قد وافق باجتماعه رقم 18 لسنة 2014 بتاريخ 31/3/2014 على القرار رقم 97 على اسناد ابداء الرأي الدستوري والقانوني إلى هيئة الخبراء وعلى ان تحاط لجنة الشؤون الخارجية علما بما ينتهي اليه الرأي في حال تقديمه الى مكتب المجلس.
أولا: الرأي المعارض للاتفاقية:
على ضوء ما تقدم قامت اللجنة بمناقشة مواد الاتفاقية تفصيلا حيث رأى المعارضون من الأعضاء ان نصوص الاتفاقية وعلى النحو الذي جاءت به اصابها الكثير من العوار في الصياغة واتسم البعض إذ لم يكن الغالب منها بشبهة المخالفة لأحكام الدستور ومن ذلك ما اعترى بعض نصوصها من معاني الانتقاص من سيادة الدولة وتعارضها مع مبادئ وركائز الدستور.
كما أنها لا تتناغم مع مناخ الحرية التي يقوم عليها نظام الحكم الديموقراطي بدولة الكويت خاصة أنه من شأنها التأثير على حقوق المواطنين ومساحات الحرية المكفولة لهم.
وأيضا يعتريها العديد من الاسهاب في الصياغة بما يمثل عدم دقة الصياغة التشريعية لها وهو أمر يتعارض مع وحدة التطبيق للنصوص على نهج واضح ومحدد وفق مقتضيات دقة الصياغة التشريعية.
فضلا عن أن بعض نصوص الاتفاقية تتعارض مع أسس الالتزام بالمادة 27 من اتفاقية فيينا التي لا تجيز لأي طرف ان يحتج بنصوص قوانينه الداخلية في تنفيذ بنود أي اتفاقية ما دامت قد جاءت خلواً من ابداء اي تحفظ أو اعلان تفسيري تجيزه نصوص الاتفاقية الموقعة بين الاطراف أو المعاهدات الدولية التي ينضمون إليها بشروطها.
ومن ثم يجب ان تكون الاولوية في التطبيق لنصوص الاتفاقية على القوانين الوطنية. وأضاف غير الموافقين على الاتفاقية سندا لرأيهم: نص المادة الأولى: ان ما جاء بها وعلى الرغم من قيام الاتفاقية على أساس التعاون بين الدول الأعضاء وفق تشريعاتها الوطنية، إلا أن التعاون في حد ذاته يمثل قيدا على الدولة بوجوب إجراء هذا التعاون عند الطلب، باعتباره التزاما، كما ان قانون الاتفاقية يمثل تشريعا يزيد قوة على التشريع العادي حيث يمكن تعديل هذا الأخير بالإجراءات الدستورية بمعرفة السلطة الوطنية المختصة دستوريا.
لذلك فإن العديد من مواد الاتفاقية تحتاج الوقوف أمامها وبيانا لسندها أو مخالفتها لأي من أحكام الدستورية او القوانين النافذة.
المادة 3: ما ورد بها من اتخاذ الاجراءات القانونية (عند تدخل مواطنيها او اي من المقيمين فيها) في شؤون الدول الأخرى، تمت صياغتها بصورة عامة وغير قابلة للتحديد الدقيق لماهية ما يعتبر تدخلا بصورة قد يكون وسيلة انتقائية لمساءلة الرموز السياسية ومن ثم تمثل مخالفة لأحكام المادة 36 من الدستور التي تنص على كفالة حرية الرأي والتعبير ونشر الرأي وإعلانه مع ملاحظة عدم وجود تشريع وطني لتحديد ماهية حرية الرأي أو المجرم من القول.
المادة 4: تزويد الدولة الطالبة بالبيانات الشخصية لمواطني الدولة الطالبة أو المقيمين بها - حالات طلب البيانات ومدى توافقها مع اللاجئين السياسيين او غيرهم، وماهية المقصود بالمقيمين بها مثل مخالفة للحكم التفسيري للمحكمة الدستورية من عدم جواز الافصاح عن البيانات الشخصية.
المادة 6: توحيد القوانين مع اختلاف النظم والدساتير خاصة المملكة العربية السعودية (الشريعة) والدول المطبقة للنظام الدستوري والبرلماني مثل (الكويت)، التوحيد صعب ويمثل تعديا وقيدا على سيادة الدولة في صياغة تشريعاتها وقوانينها بما يتناسب مع أوضاعها.
المادة 9: تبادل المعلومات المتعلقة بالجرائم التي ترتكب على أرض الدولة. كما أن بعض الجرائم لها طبيعتها الخاصة فيما يتعلق بأمن الدولة واستقرارها، خاصة طلب الالتزام بالاخطار عن (الإجراءات وما تم اتخاذه من إجراءات لتعقبها) ويثير النص عمومية صياغته الكثير من المحاذير السياسية ذات الأثر السلبي على أمن البلاد واستقرارها وتمثل المادة تعارضا مع أحكام المادتين (1، 47) من الدستور والتي تنص أولاها على أن دولة الكويت دولة عربية ذات سيادة، وثانيتها ان الدفاع عن الوطن واجب مقدس سواء كان التهديد خارجيا أو داخليا ضد أي من أنواع الجرائم.
المادة 10: عمل الدول بشكل «جماعي أو ثنائي» على تحقيق التكامل العالي للأجهزة الامنية، والتعاون الميداني، وتقديم الدعم «في حالة الطلب»، الخطورة تتمثل في الترخيص أو السماح بمشاركة القوى الامنية لدولة أخرى بالدخول إلى أراضي الدولة الطالبة ومشاركة قواتها في أقصى أمور الأمن الداخلي وليس العدوان الخارجي أو حالات الحرب، وهي مجرد حالات مواجهة الاضطرابات الامنية والكوارث وما تشتمل عليه من قيود على حرية الرأي والتعبير والاجتماعات العامة التي ترى فيها السلطات تهديدا للأمن والاستقرار أو أمن الحكم.
وهذه تمثل خطورة من ناحيتين:
أ - التدخل والاستعانة بالقوى الخارجية في حالات الاضطرابات الامنية دون تحديد ما هيتها ودرجة خطورتها.
ب - مجرد الترخيص بدخول قوات اجنبية يمثل مساسا بسيادة الدولة، خاصة مع وجود القوة المشتركة العسكرية لمجلس التعاون.
ت - التقيد غير المحدد على حرية الرأي والاجتماع المكفول وفقا للدستور الكويتي في المواد (30، 36، 37، 44).
المادة (11): السماح للمختصين من دولة ما بالتدخل والعمل مع قوة الامن الوطني في مرحلة (جمع الاستدلالات) وهي مرحلة اولية لمتابعة جرائم ارتكبت او وردت معلومات حول الاعداد لارتكابها ان المفترض للمشاركة في الحضور ان تكون في مرحلة التحقيق اذا كان للجريمة صلة بالدولة الطالبة او مواطن من ابنائها سواء كان فاعلا او مشاركا في الجريمة موضوع التحقيق.
وتنص المادة (34) من الدستور ان المتهم بريء حتى تثبت ادانته (م 31) عدم جواز القبض على انسان أو حبسه او تقييد حريته في الاقامة والتنقل (م36) حرية الرأي.
المادتان (13، 14): تناولت المادتان معالجة حالات الدخول غير المشروع للدولة من قبل دولة اخرى من دول المجلس (الحالتين أ، ب).
المادة (13): أ - الداخلون بطريقة غير مشروعة لدولة اخرى من داخل دولة، دخلوا اليها بطريق غير مشروع يعادون اليها.
ب - المجهول من دون وثائق او الداخلون بطريقة غير مشروعة يعادون الى حدود الدولة التي دخلوها بطريق غير مشروع حيث يكون من المفترض ان الترحيل يكون للموطن الاصلي للمخالف.
المادة (14) في شأن ضبط الحدود:
سواء ثنائية لكل من سلطات الحدود بين الدولتين (في حال الجوار).
ولها تنظيم وتنسيق وتلاقي الدوريات المشتركة وتنظيم عمليات المطاردة حتى لو امتدت الى داخل حدود الدولة الاخرى البحرية مع التزام الدولة بإعادة مرتكبي الجرائم مع متحصلاتها الى الدولة التي اجتازوا حدودها تمثل تداخلا في سلطات الدولتين.
كما ان استمرار المطاردة البحرية:
تمثل خطورة السماح لقوات دولة دخول حدود الدول الاخرى لمطاردة شخص او متابعة عملية اجرامية وهي غير واضحة تمثل المساس بالسيادة الاقليمية، ومن ثم تعارضا مع المادة (28) من الدستور.
المادة (16): تسليم الاشخاص لمجرد الاتهام او المحكوم عليهم، تخالف اتفاقيات تسليم المجرمين او التعاون القضائي، اذ يجب ان يقوم الاجراء مستندا الى اجراء صادر من جهة قضائية، كما ان تسليم المحكوم عليهم يخضع لاتفاقيات ثنائية تحدد شروطه وضوابطه، ومن غير الملائم ان ترد كنص عام مجرد في نصوص الاتفاقية.
وخلص مؤيدو هذا الرأي الى ان الموافقة على الاتفاقية بالصياغة التي وردت بها تمثل اسقاطا للغالب من احكام الدستور على النحو السابق البيان.
ثانيا: الرأي المؤيد للاتفاقية: اكد المؤيدون للاتفاقية للاخذ بأحكام الاتفاقية.
انه وعلى ضوء ما ظهره من عرض الحاضرين من مستشاري الجهات المشار اليها ان تصديق دولة الكويت على هذه الاتفاقية يدعم وجودها ومركزها على المستويين الاقليمي والدولي، ويظهر في ذات الوقت جهودها الحثيثة في مجال مكافحة انماط الجريمة بأنواعها ويضفي انطباعا جديدا لدى المؤسسات الدولية والاقليمية على جدية دولة الكويت في دعم خطة الجهود المشتركة لدول مجلس التعاون في تنفيذ خطط الامن المشترك، وتصويب الاوضاع لتلافي اوجه القصور التي نجمت عن عدم توحيد الجهود المشتركة لمكافحة الجريمة، الامر الذي سيساهم في تجنيب دولة الكويت ومؤسساتها الامنية الاثار السلبية لظاهرة تفشي الانماط الجديدة للجرائم المنظمة عبر الحدود.
يضاف الى ما تقدم ان التوقيع على الاتفاقية وطلب استكمال الاجراءات الدستورية لنفاذها، يستند الى قيام احكامها على ايمان الدول الاعضاء بمبادئ الشريعة الاسلامية، ودعما للروابط التي تجمع بين الدول الاعضاء ودعما لوحدتها الاقليمية وتحقيقا لمصالحها المشتركة على سند من المبادئ التي يقوم عليها اتحاد دول المجلس، دعما للمحافظة على امنها وتأكيد عوامل استقرارها من خلال تحقيق اكبر قدر من التعاون بينها تعزيزا للعلاقات المشتركة، وعلى جانب آخر اشار الحاضرون والمؤيدون، الى ان نصوص الاتفاقية تدعم التعاون المشترك لدول المجلس وتزيد حلقات الربط القائم بالفعل بينها اقتصاديا وتجاريا وسياسيا لمصالح مشتركة تحدد اهدافها ومصالحها العليا.
واضاف المؤيدون ان التطبيق العملي للاتفاقية سيظهر الجوانب الايجابية لاحكامها، يكفي انه اذا تبين من التطبيق لاحكامها على ارض الواقع تعارضا مع اي تشريع او مساسا بالحريات والحقوق التي كفلها الدستور ونظمتها القوانين الوطنية سيكون لدولة الكويت الحق وفقا لاحكام المادة (20) ب، ج ان تنسحب منها بمجرد اخطار كتابي يرسل الى الامين العام لمجلس التعاون لدول الخليج العربية (20/ب)، كما يجوز لها طلب تعديل الاتفاقية بالاجراءات المحددة بها (مادة 20/ج) وهو ضمان فاعل غير معهود في الغالب من المعاهدات والاتفاقيات الدولية الاخرى.
ويكون من جميع ما تقدم قيام احكام الاتفاقية تحقيقا لمصالح الكويت العليا والتي تسمو وترتقي على اي مصالح فردية او لفئة من الفئات ولا خشية على الحريات والحقوق والضمانات التي كفلها الدستور لاي من المخاطبين بأحكامها.
ومن ثم فإن الاتفاقية تعد دعما مهما بالنسبة لجميع الدول الاعضاء لدعم الامن الوطني والخليجي في ظل الظروف الراهنة التي تحيط بدول المنطقة وتحقق الاستقرار وهي طموح كل مواطن. كما يجب ملاحظة انه وفقا للمادتين (115 - 116) من اللائحة الداخلية للمجلس. لا تملك السلطة التشريعية حيالها عند العرض الا امرا من ثلاث:
أ - المصادقة عليها وفق نصوصها دون تعديل.
ب - عدم الموافقة عليها مع بيان اسباب الرفض.
ت - تأجيل نظرها الى حين توافر الظروف الاقليمية والسياسية لاقرارها. وعلى ضوء ما تقدم من اراء المؤيدين والمعارضين، ناقشت اللجنة كلا من الجوانب الايجابية والسلبية لمواد الاتفاقية حيث انتهى رأي اللجنة بأغلبية اعضائها الى عدم الموافقة على الاتفاقية بالصياغة التي وردت بها «عدم موافقة 3، موافقة 2».
واللجنة تقدم تقريرها الى المجلس الموقر لاتخاذ ما يراه في شأنها على ضوء المادة 70 من الدستور والمادتين (115، 116) من اللائحة الداخلية للمجلس.