ديوان المحاسبة: تكليف مؤسسة دولية متخصصة لتقييم أموال الاحتياطي ينازع الديوان في دوره الرئيسي الذي حدده قانون إنشائه

الديوان على استعداد لتضمين الدراسات التي ينجزها بتكليف من مجلس الامة لأي جوانب اخرى يراها المجلس ولم يتم تغطيتها بتلك الدراسات التكليف ربما يشوبه حالة من عدم الحيادية لقيام المؤسسة التي سيكلفها الديوان بالعمل بتقييم الأداء المهني للديوان من خلال الفصل في الملاحظات على الهيئة العامة للاستثمار والتي لها وجهة نظر مخالفة لرأي الديوانتلقى رئيس مجلس الأمة مرزوق الغانم رسالة من رئيس ديوان المحاسبة عبدالعزيز العدساني تتعلق بقرار التكليف المقدم من بعض النواب بأن يتولى الديوان تكليف مؤسسة دولية متخصصة في المجال الاستثماري للقيام بتقييم شامل لأموال الاحتياطي من جميع جوانبها. وأكد العدساني في رسالته ان مثل هذا التكليف ينازع الديوان في دوره الرئيسي الذي حدده قانون إنشائه، وجاء نص الرسالة كالتالي: بالإشارة الى كتابكم رقم (2014 ـ 11456 ـ KNH) المؤرخ 19/5/2014 والمتضمن موافقة مجلس الأمة بجلسته المعقودة بتاريخ 14/5/2014 على الاقتراح بقرار المقدم من بعض الأعضاء بأن يتولى ديوان المحاسبة تكليف مؤسسة دولية متخصصة في المجال الاستثماري للقيام بتقييم شامل لأموال الاحتياطي من جميع جوانبها التنظيمية والفنية والمحاسبية والاستثمارية اعتمادا على المعايير الدولية، وكذلك وضع برنامج كامل بالتوصيات والإجراءات المطلوبة لتحقيق أداء أفضل لهذه الأموال من أجل سلامة أموال الاحتياطي وعوائدها. يسرنا ان نرفق لكم مذكرة للعرض على مجلس الأمة متضمنة رأي ديوان المحاسبة في التكليف المشار اليه والمعوقات القانونية التي تحول دون إنجازه، والديوان اذ يثمن دور مجلسكم الموقر وحرصه على حماية الأموال العامة فإنه على أتم الاستعداد للقيام بإنجاز الدراسات على النحو الذي تغطي فيه المحاور المطلوبة في تكليفكم، وبما يكفل تحقيق المصلحة العامة المتوخاة. مذكرة للعرض على مجلس الامة بشأن تولي ديوان المحاسبة تكليف مؤسسة دولية متخصصة في المجال الاستثماري بالقيام بتقييم شامل لادارة اموال الاحتياطي بالهيئة العامة للاستثمار. ورد لديوان المحاسبة كتاب رئيس مجلس الامة رقم 2014 ـ 11456 ـ KNA الصادر بتاريخ 18/5/2014 والمتضمن موافقة مجلس الامة على الاقتراح بقرار المقدم من بعض الاعضاء بأن يتولى ديوان المحاسبة تكليف مؤسسة دولية متخصصة في المجال الاستثماري بالقيام بتقييم شامل لادارة اموال الاحتياطي من جميع جوانبها التنظيمية والفنية والمحاسبية والاستثمارية اعتمادا على المعايير الدولية، وكذلك وضع برنامج كامل بالتوصيات والاجراءات المطلوبة لتحقيق اداء افضل لهذه الاموال من اجل سلامة اموال الاحتياطي وعوائدها. وباشر الديوان فور ورود التكليف باتخاذ الاجراءات المعتادة لدراسته وانجازه، حيث اتضح ان النطاق الموضوعي والزمني يتمثل في: النطاق الموضوعي للتكليف ٭ تقييم شامل لادارة اموال الاحتياطي من جميع جوانبها التنظيمية والفنية والمحاسبية والاستثمارية اعتمادا على المعايير الدولية. ٭ وضع برنامج كامل بالتوصيات والاجراءات المطلوبة لتحقيق اداء افضل لهذه الاموال من اجل سلامة اموال الاحتياطي وعوائدها. النطاق الزمني الذي يغطيه التكليف ٭ يتحدد نطاق التكليف انطلاقا من استنتاجات وملاحظات تقارير ديوان المحاسبة للفترة من 2004 الى 2013. مقدمة ان كل ما ورد بتكليف مجلس الامة يدخل ضمن صميم عمل الديوان ويمارسها وفقا لاختصاصاته التي خولها له قانون انشائه رقم 30 لسنة 1964، كما ان الاعضاء مقدمي اقتراح التكليف استندوا الى تقارير الديوان لاستنتاج وجود خلل وضعف متكرر في نواح متعددة تتعلق بإدارة اموال الاحتياطي واداء هذه الاموال محليا وعالميا، كما ان الديوان دأب على انجاز تكليفات ودراسات في مجال الاستثمار منذ فترة زمنية طويلة منها ما كلفه به المجلس ومنها ما تم انجازه بناء على رغبة الادارة العليا بالديوان في متابعة اداء الجهات المشمولة برقابة الديوان. أولا: التقارير التي يبسطها الديوان وفقا للفقرة الاولى من المادة 22 من قانون انشاء الديوان رقم 30 لسنة 1964 ٭ يضع الديوان تقريرا سنويا يبسط من خلاله الملاحظات واوجه الخلاف التي تقع بين الديوان والجهات التي تشملها رقابته المالية ويتضمن ذلك التقرير فحص الاوجه التي تستثمر فيها اموال الدولة ومراجعة حسابات هذه الاستثمارات. وتتضمن تقاريره الدورية على الجهات الحكومية ذات الطابع الاستثماري طلباته بتصحيح المسار للصناديق السيادية للكويت وذلك منذ انشائه، ويتابع الديوان ملاحظاته اولا بأول حسب الاختصاصات التي خولها له قانونه رقم 30 لسنة 1964. ثانيا: التقارير التي يبسطها الديوان وفقا لاحكام القانون رقم 1 لسنة 1993 بشأن حماية الاموال العامة ٭ حدد القانون رقم 1 لسنة 1993 بشأن حماية الاموال العامة في مادته الثانية الاموال العامة بأنها ما يكون مملوكا او خاضعا بقانون لادارة الدولة او احدى الهيئات والمؤسسات العامة والشركات والمنشآت التي تساهم فيها تلك الجهات بنسبة لا تقل عن 25% من رأسمالها بصورة مباشرة او غير مباشرة ويعتد في تحديد نسبة رأس المال بمجموع الحصص التي للدولة او غيرها من جميع الهيئات ذات الشخصية المعنوية العامة او الشركات. ٭ يعد الديوان تقريرا شاملا كل ستة اشهر عن الاموال المستثمرة لكل جهات الدولة التي يشرف عليها ويتم تسليم نسخة من التقرير وملاحظات الديوان عليهما الى رئيس مجلس الامة وذلك تنفيذا لحكم المادة 7 من القانون رقم 1 لسنة 1993 بشأن حماية الاموال العامة. ثالثا: التقارير التي يعدها الديوان بناء على تكليف مجلس الامة ومجلس الوزراء وفقا للمادة 25 من قانون انشائه ٭ يقوم الديوان بإنجاز تقارير عن كل التكليفات التي ترد له من مجلس الامة ومجلس الوزراء وفقا لما تنص عليه المادة 25 من قانون انشائه، ومن امثلة تلك التقارير: التقارير الصادرة لإنجاز التكليفات التي ترد للديوان من مجلس الأمة: أنجز الديوان عدد 136 تقريرا تقريبا حتى 31/3/2013 عن تكليفات وردت من مجلس الأمة ونورد فيما يلي أمثلة من تلك التكليفات: أ ـ إنجاز تكليف مجلس الأمة بإعداد تقرير دوري عن الحالة المالية للدولة خلال ثلاثة أشهر من تاريخ انتهاء كل سنة مالية وذلك بناء على تكليف كتاب مجلس الأمة رقم (1/4/1/ب ـ 20112) المؤرخ في 24/1/1996 ويتضمن المحاور التالية ٭ الاحتياطي العام للدولة واحتياطي الأجيال القادمة وصافي رصيد كل منهما في نهاية كل سنة مالية. ٭ قياس مدى سيولة وربحية مكونات الاحتياطي العام للدولة ومكونات احتياطي الأجيال القادمة. ٭ توزيع أصول احتياطي الأجيال القادمة والاحتياطي العام ومعدل العائد عليها. ٭المسحوبات التي تمت من الاحتياطي العام واحتياطي الأجيال القادمة. ٭ مكونات الدين العام الداخلي والخارجي والالتزامات المالية التي تحملتها الدولة لسداد الدين العام الداخلي والخارجي. ٭ المشكلات التي تعرضت لها الاحتياطيات وملاحظات الديوان عليها. وتجدر الإشارة الى ان مجلسكم الموقر طلب حضور ممثلي الديوان لحضور الجلسات السرية المخصصة لمناقشة تقرير الحالة المالية في عام 2006 و2009. ب ـ تقرير ديوان المحاسبة عن فحص جميع المساهمات العينية للهيئة العامة للاستثمار تنفيذا للتوصية المقدمة من بعض أعضاء مجلس الأمة بعد موافقة المجلس بتاريخ 21/6/2003 على التقرير الثاني والعشرين للجنة الميزانيات والحساب الختامي عن مشروع القانون بربط ميزانية الهيئة العامة للاستثمار وذلك بناء على طلب لجنة الميزانيات والحساب الختامي بمجلس الأمة. ج ـ تقرير ديوان المحاسبة بشأن القرض الممنوح لجمهورية روسيا الاتحادية (الاتحاد السوفييتي سابقا) بناء على تكليف مجلس الأمة في جلسته السرية المنعقدة بتاريخ 18/7/2006 والذي تناول طبيعة القرض ومدى التزام الجانب الروسي بالوفاء بالتزاماته تجاه القرض والبدائل المطروحة لمبادلة الدين باستثمارات مجدية في القطاعات الحيوية، واجتماعات ومفاوضات الجانبين الكويتي والروسي، والتسوية النهائية للمديونية المستحقة للكويت على جمهورية روسيا الاتحادية. د ـ تقرير بشأن محاور استجواب وزير المالية السابق بناء على تكليف مجلس الأمة بجلسته المنعقدة بتاريخ 20/11/2007 بتحويل صحيفة الاستجوابين الموجهين الى وزير المالية الأسبق والى وزير الأوقاف والشؤون الإسلامية السابق الى ديوان المحاسبة لدراسة المحاور التي تضمنتها ومدى صحة الوقائع التي وردت في الاستجوابين. هـ ـ تقرير بشأن متابعة عمليات التحقيق بالتداولات التي تمت في الفترة قبل الإعلان عن صفقة زين بناء على تكليف مجلس الأمة بجلسته المنعقدة بتاريخ 3/6/2010 وذلك وفق الأسئلة البرلمانية ورد وزير التجارة والصناعة بشأنها. و ـ تقرير ديوان المحاسبة بشأن دراسة وتقييم تجربة بعض الجهات الحكومية في تدريب غير موظفيها، وتم إنجاز التقرير على الهيئة العامة للاستثمار والمؤسسة العامة للتأمينات الاجتماعية والصندوق الكويتي للتنمية الاقتصادية العربية، بناء على كتاب رئيس مجلس الأمة المؤرخ في 16/6/2010. ز ـ تقرير ديوان المحاسبة بشأن أوضاع استثمارات المؤسسة العامة للتأمينات الاجتماعية والهيئة العامة للاستثمار في رأسمال شركة بيت الاستثمار العالمي (جلوبال) والسندات والأموال المدارة لتلك الجهات حتى 29/2/2012 بناء على طلب لجنة حماية الأموال العام لمجلس الأمة. ح- تقارير بإنجاز تكليف مجلس الأمة عن العقود المخاطبة بأحكام القانون رقم (25) لسنة 1996 في شأن الكشف عن العمولات بالعقود التي تبرمها الدولة، وصدر عن الديوان عدد (15) تقرير تقريبا خلال الفترة من 1997 وحتى 2002 وبتاريخ 28/5/2002 ورد للديوان كتاب مجلس الأمة رقم (5 ب/1-17343) بشأن موافقة مجلس الأمة بجلسته المنعقدة يوم الاثنين الموافق 27/5/2002 على تعديل مواعيد التقرير وبحيث تدرج في بند خاص ضمن تقرير الديوان السنوي عن أعماله وملاحظاته أو بتقرير خاص على أن يكون التقرير السنوي مشفوعا بالبيانات والمعلومات التي يتطلبها تطبيق القانون، ومازال الديوان يضمن تقريره السنوي للبيانات والملاحظات الخاصة بهذا التكليف. رابعا: الدراسات المتخصصة التي يعدها الديوان وفقا للفقرة الثانية من المادة (22) من قانون إنشائه: إن الديوان يعد بمبادرة منه دراسات خاصة بالاستثمار ويقوم بإحالة تلك الدراسات إلى كل من مجلس الأمة أو مجلس الوزراء متى ارتأى ذلك ونعرض منها على سبيل المثال ما يلي: الدراسة المعدة عن أداء المحفظة الوطنية في سبتمبر 2011 والتي اشتملت على دراسة كل الجوانب التنظيمية والقانونية لانشاء المحفظة ومقارنة قيمتها وأدائها وتداولاتها مقابل القيمة السوقية والتداولات وأداء سوق الكويت للأوراق المالية وأرسلت إلى مجلس الوزراء بتاريخ 3/10/2011 لتصحيح مسار المحفظة بما يعود بالايجاب على سوق الكويت للأوراق المالية، وتم ارسال كتاب تذكير بتاريخ 17/12/2013. خامسا: المعوقات القانونية لتنفيذ التكليف 1- الرقابة الفعالة على الأموال العامة اختصاص اصيل لديوان المحاسبة نصت المادة 1 من قانون إنشاء الديوان رقم 30 لسنة 1964 وتعديلاته على ان تنشأ هيئة مستقلة للمراقبة المالية تسمى ديوان المحاسبة وتلحق بمجلس الامة»، كما نصت المادة 2 على الغرض من إنشاء الديوان، فنصت على «يهدف الديوان اساسا الى تحقيق رقابة فعالة على الاموال العامة وذلك عن طريق ممارسة الاختصاصات المخولة له بمقتضى هذا القانون، وعلى الوجه المبين فيه». 2- عدم جواز قيام الديوان بالاستعانة بمؤسسة دولية متخصصة في المجال الاستثماري حيث إن المادة رقم 27 تنص على ان «يعهد الى موظفي الديوان الفنيين - وفقا لأحكام هذا القانون - القيام بأعمال التفتيش والفحص والمراجعة التي تتطلبها ممارسة الديوان لاختصاصاته ولا يجوز اسناد عمل من هذه الأعمال الى احد موظفي الديوان الآخرين، ولو كانت وظيفته معتبرة فنية طبقا لقانون آخر». وكذلك نصت المادة 42 من ذات القانون على ان «الموظف الفني في تطبيق هذا القانون هو كل من يشغل احدى الوظائف العليا الفنية من وظائف الحلقة الثانية بميزانية الديوان ويشترط فيمن يعين في احدى هذه الوظائف ان يكون حاصلا على مؤهل عال في الحقوق او التجارة من كلية جامعية معترف بها من الجهة المختصة بالكويت او ما يعادلها». وعليه واذ تضمن التكليف الصادر من مجلس الامة بجلسة 14/5/2014 المشار اليه بتكليف الديوان تكليف مؤسسة دولية متخصصة في المجال الاستثماري للقيام بتقييم شامل لإدارة اموال الاحتياطي بالهيئة العامة للاستثمار من جميع جوانبها التنظيمية والفنية والمحاسبية والاستثمارية اعتمادا على المعايير الدولية، وكذلك وضع برنامج كامل بالتوصيات والاجراءات المطلوبة لتحقيق أداء افضل لهذه الاموال، فإنه ولئن كان هؤلاء المتخصصون يعتبرون فنيين في مجال الاستثمار بصفة عامة وفقا لقوانين اخرى، إلا انهم لا يعدون فنيين طبقا لقانون إنشاء الديوان، ولا تتوافر فيهم صفة الموظف الفني وفقا للتعريف السالف بيانه، الامر الذي لا يجوز معه قانونا للديوان الاستعانة بهم في اعمال التدقيق. نتائج ان نطاق التكليف الحالي الوارد للديوان من مجلسكم الموقر يتماثل مع مضمون الحالة المالية للدولة والعديد من الدراسات والتكليفات التي سبق ان انجازها، وان قيام الديوان بتكليف مؤسسة مهنية لانجاز هذا التكليف ينازع الديوان في دوره الرئيسي الذي حدده قانون انشائه، وربما يشوبه حالة من عدم الحيادية لقيام المؤسسة التي سيكلفها الديوان بالعمل بتقييم الاداء المهني للديوان من خلال الفصل في الملاحظات على الهيئة العامة للاستثمار والتي لها وجهة نظر مخالفة لرأي الديوان، ومن جانب آخر يمكن ان تعترض الهيئة العامة للاستثمار على التقرير الذي سيصدر عن المؤسسة الدولية المتخصصة حال وروده مؤيدا لوجهة نظر ديوان المحاسبة كون الديوان هو القائم بتعيين المؤسسة. إن التكلفة المالية للتدقيق على البيانات المالية للهيئة العامة للاستثمار تقدر بمبلغ 300 الف دينار كويتي للسنة المالية الواحدة وذلك بخلاف التدقيق على الجوانب الاستثمارية وتقييم القرار الاستثماري والتي تعد من المهمات الخاصة والتي تفوق تكلفتها تكلفة المهمات الاعتيادية، واذا ما قدرنا التكلفة اللازمة لانجاز التكليف على مدى 10 سنوات فإنها قد تفوق المبلغ المنصرف على اعمال التدقيق بكثير. وفي ضوء ما تقدم فإن الديوان على الاستعداد لاجراء مايلي: تضمين الدراسات التي ينجزها بتكليف من مجلس الامة لأي جوانب اخرى يراها المجلس ولم يتم تغطيتها بتلك الدراسات.