منهج المشرع الكويتي في مكافحة الفساد (1- 2): المشرِّع لم يحسن صياغة المرسوم بقانون في تحديد الخاضعين للقانون

المشرع الكويتي اتبع منهجاً متسقاً مع اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد من حيث حصر الأشخاص الخاضعين للقانون وجرائم الفساد التوسع في تعريف الموظف العام الخاضع لأحكام المرسوم بقانون هو لضمان الحماية اللازمة للمصالح المراد حمايتها هناك قصور في الاستجابة لنص المادة 16 من اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد فيما يتعلق برشوة الموظفين العموميين الأجانب وموظفي المؤسسات الدولية العمومية لم يحسن المشرِّع الكويتي تعريف المبلّغ في مرسوم هيئة مكافحة الفساد فأعطى مصطلحاً واحداً لمفهوم المبلّغ ليشمل المبلّغ والشهود والخبراء تقيد المشرع بالسرية المصرفية ولم يرفعها عن المؤسسات المالية لتسهيل إجراءات التبليغ عن جرائم الفساد من الفئات التي تسري عليها أحكامه رؤساء وأعضاء مجالس الوزراء والأمة والبلدي والأعلى للقضاء وغيرهم يعد المرسوم بقانون رقم 24 لسنة 2012 بشأن إنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد والأحكام الخاصة بالكشف عن الذمة المالية تطورا ملحوظا بين القوانين الصادرة في الكويت لمكافحة الفساد، حيث جسد المرسوم بقانون جملة القوانين المتفرقة التي صدرت لمحاربة الفساد بقانون واحد، الأمر الذي جعل من هذا المرسوم بقانون أداة متطورة لمكافحة الفساد. نظرا إلى أهمية هذا المرسوم بقانون فقد أعد د.فيصل عبدالله الكندري، المدرس بكلية الحقوق - جامعة الكويت، دراسة وصفية عن القانون المتعلق بإنشاء هيئة مكافحة الفساد وأحكام الكشف عن الذمة المالية. وقد ذكر الكندري في تقديم الدراسة أن أسباب صدور هذا المرسوم بالقانون جاءت في مذكرته الإيضاحية التي اعتبرت أن الفساد وما ينطوي عليه من جرائم اقتصادية واجتماعية من شأنها زعزعة استقرار المجتمعات وأمنها، وتقويض مؤسسات الدولة والمساس بسيادة القانون فيها، ويساعد على انتهاك حقوق الإنسان، وتعريض التنمية والعدالة للخطر، واعتبرت المذكرة الإيضاحية أن الفساد من الظواهر الخبيثة التي تهدد كيان المجتمع وتصيبه بآثار ضارة. وأضاف: بررت المذكرة الإيضاحية صدور المرسوم بقانون بإنشاء الهيئة العامة للفساد بالأزمات التي مرت بها الكويت، والإخفاقات التي شابت العمل في العديد من أجهزة الدولة وتسببت في كثير من مظاهر الفساد، ومن ثم أصبح إصلاح الوضع استحقاقا وطنيا حيثما تستوجب الضرورة مواجهته ومعالجته بالسرعة اللازمة. قدر المشرع من خلال مواد المرسوم بقانون ومذكرته الإيضاحية الحاجة إلى إصدار مثل هذا التشريع لدعم جهود مكافحة الفساد، وبالذات في مكافحة جرائم الاعتداء على الأموال العامة، والرشوة، واستغلال النفوذ واستثمار الوظيفة العامة للحصول على كسب غير مشروع، خاصة كما أشارت المذكرة الإيضاحية، لما لها من آثار سلبية كبيرة على كيان المجتمع وأمنه الاقتصادي. وأيضا قدر الطبيعة الخاصة لتلك الجرائم عن الجرائم التقليدية سواء من حيث الفاعلين فيها أو الضرر الناجم عنها. فمعلوم أن مرتكب جرائم الفساد يتمتع بمستوى ثقافي وعلمي واجتماعي وخبرة في مجال العمل تمكنه من ارتكاب تلك الجرائم، بل وإخفاء معالمها عن الأجهزة الرقابية. ونظرا لأن جرائم الفساد أصبحت ظاهرة عالمية ومحورية لجميع دول العالم سواء كانت نامية أو متقدمة، وترتكب خاصة من قبل الموظفين العموميين، ولكن بدرجات متفاوتة من حيث مدى خطورتها على النظام الإداري والاجتماعي والاقتصادي وحتى السياسي. لذلك كانت أولى خطوات الكويت في المشاركة مع المجتمع الدولي لمحاربة ظاهرة الفساد هي توقيعها في 9/12/2003 على انضمامها إلى اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد التي اعتمدتها الجمعية العمومية في قرارها رقم 58/4 المؤرخ 31 أكتوبر 2003، ومن ثم مصادقة مجلس الأمة على الانضمام إلى تلك الاتفاقية بموجب القانون رقم 47 لسنة 2006، وانسجاما مع المادة 6 من اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد صدر المرسوم بقانون رقم 24 لسنة 2012 بإنشاء هيئة تتولى مكافحة الفساد. وزاد الكندري: هذا وقد تضمن المرسوم بقانون المشار إليه 7 أبواب، الباب الأول خصه المشرع للأحكام العامة متضمنا تعريف بعض المصطلحات والفئات التي تسري عليها أحكام القانون، أما الباب الثاني فهو لإنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد محددا المشرع في هذا الباب أهداف الهيئة واختصاصاتها، ومنظما مجلس أمناء الهيئة وجهازها التنفيذي، والباب الثالث من المرسوم بقانون هو لتحديد جرائم الفساد، وإجراءات الضبط والتحقيق. ويأتي الباب الرابع لتنظيم إجراءات الكشف عن الذمة المالية من حيث الخاضعين له، وتنظيم تقديم الإقرارات وفحصها وسريتها، والباب الخامس هو لحماية المبلغ من حيث بيان إجراءات البلاغ وبرنامج حمايته، أما الباب السادس فهو مخصص لتقرير العقوبات على الجرائم المنصوص عليها في المرسوم بقانون، والباب السابع والأخير خصه المشرع للأحكام الختامية. وأكد أنه: من خلال قراءة نصوص المرسوم بقانون بشأن إنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد ومذكرته الإيضاحية يتجلى لنا المصالح التي يريد أن يحميها المشرع الكويتي من وراء إصدار المرسوم بقانون، والتي ترتكز على الآتي: حماية المال العام، وتعزيز الثقة لأجهزة الدولة وموظفيها، ومكافحة الكسب غير المشروع، وتفعيل الرقابة على متولي الوظائف العامة والخاضعين للمرسوم بقانون من خلال إلزامهم بتقديم إقرارات الذمة المالية. وبناء على تلك المصالح الأربع قسم الكندري الدراسة إلى 3 مباحث: المبحث الأول: حصر نطاق تطبيق المرسوم بقانون بإنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد. المبحث الثاني: تسهيل الكشف عن جرائم الفساد والتبليغ عنها الواردة في المرسوم بقانون بإنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد المبحث الثالث: أحكام التجريم والعقاب المنصوص عليها في المرسوم بقانون بإنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد. سنتناول هذه المباحث الثلاثة على حلقتين، بحيث نفصل في هذه الحلقة الأولى مبحثين من هذه المباحث، على أن نتطرق للمبحث الثالث في الحلقة الثانية. في السطور التالية نص الدراسة الخاص بمبحثي حصر نطاق تطبيق المرسوم بقانون بإنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد، وتسهيل الكشف عن جرائم الفساد والتبليغ عنها الواردة في المرسوم بقانون بإنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد. المبحث الأول حصر نطاق تطبيق المرسوم بقانون بإنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد اتبع المشرع الكويتي منهجا متسقا مع اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد من حيث حصر الأشخاص الخاضعين للقانون (المطلب الأول)، وحصر جرائم الفساد (المطلب الثاني). المطلب الأول حصر الأشخاص الخاضعين للمرسوم بقانون لأغراض تطبيق أحكام المرسوم بقانون بشأن إنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد، لجأ المشرع الكويتي إلى تعريف بعض المصطلحات في الباب الأول، وحسن الصياغة التشريعية أن يكون التعريف هو تخصيص للمعني الذي رمى المشرع لفهم دلالة العبارة. لذلك ينبغي استخدام التعريفات فقط عندما يكون معنى المصطلح مبهما لفهم وتطبيق القانون، أو إذا تم استخدام المصطلح بشكل متكرر في التشريع، كما يفترض أيضا عند وضع التعريفات مراعاة المعاني التي خصصت لها العبارة المعرفة في القانون. وكان لجوء المشرع الكويتي إلى التعريفات مقتضب، فلم يقم سوى بتعريف الهيئة والوزير المختص والرئيس والمجلس والاتفاقية والموظف العام والذمة المالية والبلاغ والمبلغ. أما عن تعريفه للموظف العام فقد نص بأنه يعد في حكم الموظف العام في تطبيق أحكام هذا القانون الأشخاص المنصوص عليهم في المادة 43 من القانون رقم 31 لسنة 1970 بتعديل بعض أحكام قانون الجزاء وهم: ٭ الموظفون والمستخدمون والعمال في المصالح التابعة للحكومة أو الموضوعة تحت إشرافها ورقابتها. ٭ أعضاء المجالس النيابية العامة أو المحلية سواء كانوا منتخبين أو معينين. ٭ المحكمون والخبراء ووكلاء النيابة والمصفون والحراس القضائيون. ٭ كل شخص مكلف بخدمة عامة. ٭ أعضاء مجالس إدارة ومديرون وموظفو ومستخدمو المؤسسات والشركات والجمعيات والمنظمات والمنشآت إذا كانت الدولة أو إحدى الهيئات العامة تساهم في مالها بنصيب ما بأي صفه كانت. ثم جاءت المادة الثانية من المرسوم بقانون بإنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد لتحدد الفئات التي يسري عليها أحكام المرسوم بقانون وهم: 1- رئيس ونواب رئيس مجلس الوزراء والوزراء ومن يشغل وظيفة بدرجة وزير. 2- رئيس ونائب رئيس وأعضاء مجلس الأمة. 3- رئيس وأعضاء المجلس الأعلى للقضاء والقضاة وأعضاء النيابة العامة ورئيس وأعضاء إدارة الفتوى والتشريع والمدير العام وأعضاء كل من الإدارة العامة للتحقيقات في وزارة الداخلية والإدارة القانونية في بلدية الكويت والمحكمون والخبراء والمصفون والحراس القضائيون ووكلاء الدائنين. 4- رئيس ونائب رئيس وأعضاء المجلس البلدي. 5- رئيس وأعضاء المجالس والهيئات واللجان التي يصدر مرسوم بتشكيلها أو بتعيين أعضائها. 6- القياديون أيا كان المسمى الوظيفي شاغلو الدرجة الممتازة ووظائف الوكلاء والوكلاء المساعدون ومديرو الإدارات ومن في مستواهم من شاغلي الوظائف الإشرافية الذين تحددهم اللائحة التنفيذية من العسكريين أو المدنيين في الوزارات والإدارات الحكومية والهيئات والمؤسسات العامة والجهات ذات الميزانية الملحقة أو المستقلة. 7- رئيس ووكلاء وموظفو ديوان المحاسبة. 8- أعضاء مجلس الإدارة والمديرون العامون ونوابهم ومساعدوهم ومديرو الإدارات ومن في مستواهم في الشركات التي تساهم فيها الدولة أو إحدى الجهات الحكومية بنصيب يزيد على 25% من رأسمالها. 9- أعضاء مجالس إدارات الجمعيات التعاونية والهيئات الرياضية. إن تحديد مفهوم الموظف العام في المجال الجنائي يجد سنده في المصالح التي يهدف القانون إلى حمايتها، لذلك فإن فكرة الموظف العام لدى المشرع الجنائي يجب أن تتفق مع تلك المصالح وتتواءم معها، ويأتي ذلك بالاعتماد على المعيار الموضوعي دون المعيار الشخصي في تعريف الموظف العام، بأن تكون العبرة هي بجوهر مباشرة النشاط العام باسم الدولة ولحسابها. ومن ناحية أخرى مبدأ ذاتية القانون الجنائي واستقلاليته عن بقية فروع القانون هو الدافع إلى التوسع في مفهوم الموظف العام الخاضع لأحكام المرسوم بقانون بإنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد، كما هو الحال في التوسع الذي تبناه المشرع الكويتي في تحديد مفهوم الموظف العام في جرائم الرشوة وجرائم الأموال العامة والمنصوص عليه في المادة 43 من القانون رقم 31 لسنة 1970 بتعديل بعض أحكام قانون الجزاء. واتجاه المشرع الكويتي بالتوسع في تعريف الموظف العام الخاضع لأحكام المرسوم بقانون هو لضمان الحماية اللازمة للمصالح التي أراد المشرع حمايتها، لذلك خرج عن المفهوم الضيق للموظف العام المعروف في القانون الإداري، وأعطى مفهوما مناسبا متوافقا مع اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد، كي تكون الحماية الجنائية للمصالح المحمية لها فاعليتها وقيمتها. فقد شمل تعريف المرسوم بقانون للموظف العام على فئات عاملة في القطاع الخاص وهم: أعضاء مجلس الإدارة والمديرون العاملون ونوابهم ومساعدوهم ومديري الإدارات ومن في مستواهم في الشركات التي تساهم فيها الدولة أو إحدى الجهات الحكومية بنصيب يزيد على 25% من رأسمالها، وكذلك أعضاء مجالس إدارات الجمعيات التعاونية والهيئات الرياضية. إلا أن المشرع لم يحسن صياغة المرسوم بقانون في تحديد الأشخاص الخاضعين للقانون، فهناك حصر لتلك الفئات في التمهيد في الأحكام العامة عند تعريف مفهوم الموظف العام، وفي المادة الثانية من المرسوم بقانون قام المشرع بحصر آخر للفئات التي يسري عليها أيضا أحكام المرسوم بقانون. وعدم حسن الصياغة تجلت أيضا بأن جميع نصوص القانون لم ترد فيها عبارة «موظف عام» حني يمكن تبرير تعريف الموظف العام في التمهيد بأنه جاء بشكل متكرر، أو أن معنى المصطلح مبهما لفهم وتطبيق القانون، سوى في المادة 48 من المرسوم بقانون التي تنص على أنه كل حكم بالإدانة في الجرائم المنصوص عليها في المادتين (46 و47) يستوجب عزل المحكوم عليه من وظيفته أو إسقاط عضويته مع حرمانه من تولي الوظائف العامة. عدم حسن الصياغة في المفهوم الجنائي للموظف العام الوارد في المادة الأولى من المرسوم بقانون بإنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد وفي المادة الثانية منه، هو نهج معيب سيؤدي مستقبلا إلى الدخول في خلاف بتحديد الفئات الخاضعة للمرسوم بقانون، هل جميع الفئات المنصوص عليها في المادة 43 كما أشارت المادة الأولى من المرسوم بقانون مع الفئات المنصوص عليها في المادة الثانية منه أيضا، أم الخاضع للقانون هم فقط الفئات المنصوص عليها في المادة الثانية من المرسوم بقانون؟ وكان المشروع بقانون لمكافحة الفساد والمعروض سابقا على مجلس الأمة، ولم يؤخذ به، كان أحكم صياغة حيث جاءت المادة الثانية منه بتعريف للموظف العام بقولها: «كل شخص يؤدي وظيفة عامة، أو يؤدي خدمة عامة، ويتولى منصبا تنفيذيا أو تشريعيا أو قضائيا، سواء كان معينا أو منتخبا، دائما أو مؤقتا، ويشمل رئيس وأعضاء مجلس الأمة، ورئيس الوزراء والوزراء ورئيس المجلس الأعلى للقضاء ورجال القضاء والنيابة العامة والمحكمين والخبراء والحراس القضائيين ورئيس وأعضاء المجلس البلدي، ومجالس الجمعيات التعاونية، وشاغلي الوظائف القيادية، والأعضاء الذين تعينهم الحكومة في مجالس إدارة الشركات المساهمة، وشاغلي عضوية مجالس الإدارة في الشركات التي تملك الحكومة فيها 25% أو أكثر من رأسمالها، وأعضاء اللجان والمجالس الدائمة التي تشكلها الحكومة. بالرغم من أن تحديد الخاضع للقانون في المشروع بقانون هو أحكم صياغة، إلا أن الفئات المنصوص عليها في المادة الثانية من المرسوم بقانون أكثر اتساعا وأفضل توافقا مع اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد. وهناك قصور آخر من جانب المشرع الكويتي في الاستجابة لنص المادة 16 من اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد فيما يتعلق برشوة الموظفين العموميين الأجانب وموظفي المؤسسات الدولية العمومية، وكذلك عدم الاستجابة لنص المادة 21 من الاتفاقية فيما يتعلق بالرشوة في القطاع الخاص التي تنص على ضرورة اعتماد كل دولة طرف ما يلزم من تدابير تشريعية وتدابير أخرى لتجريم رشوة الموظف بالقطاع الخاص عندما ترتكب عمدا أثناء مزاولة أنشطة اقتصادية أو مالية أو تجارية. إلا أن التشريع الكويتي يخلو حتى الآن من نص صريح يجرم مثل هذا الفعل المرتكب من هؤلاء الأشخاص، وبحاجة إلى إصدار تشريع في هذا الخصوص، وكان بالإمكان النص على ذلك في المرسوم بقانون بشأن مكافحة الفساد إلا أن نصوصه قد خلت من الاستجابة لنصوص الاتفاقية الدولية بالنص صراحة على امتداد تطبيق القانون على هؤلاء الأشخاص، وليس فقط على بعض الأشخاص العاملين في القطاع الخاص والمشار إليهم في المادة الثانية من المرسوم بقانون. المطلب الثاني: حصر جرائم الفساد منهج التشريعات المقارنة في تعريف الفساد وتحديد أفعاله متباين بين من يعرف الفساد ويحدد أفعاله، وبين من يحدد أفعاله دون تعريف الفساد. فالمشرع اليمني لجأ إلى المزج بين المنهجين حيث وضع تعريفا للفساد في المادة (2) من القانون رقم 39 لسنة 2006 بشأن مكافحة الفساد، فقد حددت المادة 30 من القانون الأفعال التي تعتبر جرائم فساد، وجاءت المادة الثانية من القانون بتعريف للفساد بالقول: استغلال الوظيفة العامة للحصول على مصالح خاصة سواء كان ذلك بمخالفة القانون أو استغلاله أو باستغلال الصلاحيات الممنوحة.وعرف المشرع العراقي، الذي اتبع المنهج اليمني، في المادة الأولى من القانون رقم 30 لسنة 2011 بشأن هيئة النزاهة أن قضية الفساد هي دعوى جزائية يجري التحقيق فيها بشأن جريمة من الجرائم المخلة بواجبات الوظيفة، ثم بعد ذلك عددت المادة أفعال الفساد. أما المشرع الكويتي، الذي اتبع منهج المشرع الجزائري في القانون رقم 6 -1 لسنة 2006 بشأن الوقاية من الفساد والقانون الأردني رقم 62/2006 بشأن هيئة مكافحة الفساد، فقد اكتفى بتحديد الأفعال التي تمثل جرائم فساد دون إعطاء تعريف منهجي وذاتي للفساد. وفقا لنص المادة 22 من المرسوم بقانون بشأن إنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد فإنه تعتبر جرائم فساد: 1- جرائم الاعتداء على الأموال العامة المنصوص عليها في القانون رقم (1) لسنة 1993 بما في ذلك الجرائم المتعلقة بالمناقصات العامة والمزايدات والممارسات. 2- الرشوة واستغلال النفوذ المنصوص عليها في القانون رقم (31) لسنة 1970 بتعديل بعض أحكام قانون الجزاء. 3- جرائم غسيل الأموال المنصوص عليها في القانون رقم (35) لسنة 2002 الذي استبدل بالقانون رقم 106 لسنة 2013 بشأن مكافحة غسيل الأموال وتمويل الإرهاب. 4- جرائم التزوير والتزييف المنصوص عليها في قانون الجزاء. 5- الجرائم المتعلقة بسير العدالة المنصوص عليها في قانون الجزاء. 6- جرائم الكسب غير المشروع المنصوص عليها في المرسوم بقانون. 7- جرائم التهريب الجمركي المنصوص عليها في القانون رقم (10) لسنة 2003. 8- جرائم التهرب الضريبي المنصوص عليها في المرسوم رقم (3) لسنة 1955. 9- جرائم إعاقة عمل الهيئة أو الضغط عليها لعرقلة أدائها لواجباتها أو التدخل في اختصاصاتها أو الامتناع عن تزويدها بالمعلومات المطلوبة والمنصوص عليها في المرسوم بقانون. 10- الجرائم المنصوص عليها في قانون حماية المنافسة. 11- أي جرائم أخرى ينص عليها قانون آخر باعتبارها جرائم فساد. اتبع المشرع الكويتي أسلوب حصر جرائم الفساد ولم يذكرها على سبيل المثال، حيث جاءت الفقرة الأخيرة من نص المادة 22 من المرسوم بقانون بنص تمنع القضاء أو هيئة مكافحة الفساد بوصف أي فعل بأنه جريمة فساد إلا إذا نص عليه قانون آخر باعتبار أن الفعل هو جريمة فساد.لذلك من غير الجائز إدراج أفعال أخرى غير تلك المنصوص عليها في المرسوم بقانون، أو في أي قانون آخر ضمن أفعال الفساد وتجريمها. فمثلا لا يمكن اعتبار جرائم التهرب الضريبي بأنها جرائم فساد غير تلك الواردة في الفقرة 8 من المادة 22 من المرسوم بقانون، أما جرائم التهرب الضريبي الأخرى الواردة في قوانين ضريبية أخرى فلا تخضع للمرسوم بقانون، كقانون دعم العمالة الوطنية رقم 19 لسنة 2000 وقانون الزكاة رقم 46 لسنة 2006. ومن خلال استعراض نص المادة 22 من المرسوم بقانون، لم يأت المشرع الكويتي بتنظيم خاص للجرائم المتعلقة بالفساد، وإنما بتعداد جرائم الفساد التي هي أساسا واردة في قانون الجزاء رقم 16 سنة 1960 والقوانين المكملة له وفي بعض القوانين الأخرى دون تعديل أو تغيير واعتبرها جرائم الفساد. والمرسوم بقانون بشأن إنشاء هيئة مكافحة الفساد يطبق فقط على الفئات الخاضعة له والمحدد حصرا في المادة الثانية منه. لذلك لا يمكن وصف الأفعال بأنها جرائم الفساد على كل من ارتكب أيا من الجرائم المنصوص عليها في المادة 22، بل فقط من الفئات المشار إليها في المادة الثانية من المرسوم بقانون. نظرا لأن جرائم الفساد هي فقط تلك التي ترتكب من الفئات المشار إليها في المادة 22 من المرسوم بقانون، وهذا واضح من المصالح التي أشرنا إليها في المقدمة التي من أجلها تم إصدار المرسوم بقانون، وكذلك الغرض من تجريم أفعال الفساد من خلال صفات الفئات المشار إليهم في المادة 22 من المرسوم بقانون، ومن خلال أيضا طبيعة جريمة الفساد وهى كما أشرنا بأنها استغلال المنصب العام بغرض تحقيق مكاسب شخصية حتى ولو جاء المشرع بتعريف الموظف العام على خلاف ما هو معروف به في القانون الإداري. فالتوسع في تعريف الموظف العام في المرسوم بقانون بشأن إنشاء هيئة مكافحة الفساد، كما أوضحنا سابقا، كان لحماية الوظائف التي يرى المشرع حمايتها، حتى ولو كان هو من أسبغ على القائمين عليها صفه الموظف العام لإدخالهم في المرسوم بقانون بشأن إنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد. المبحث الثاني تسهيل الكشف عن جرائم الفساد والتبليغ عنها يمثل الكشف عن جرائم الفساد وتشجيع الإبلاغ عنها وعن مرتكبها أهمية كبيرة، نظرا إلى ما يصاحب مثل تلك الجرائم من كتمان، واستغلال الموظفين لسلطاتهم بإخفاء جرائمهم، لذلك فإن الاتفاقيات الدولية والتشريعات المقارنة تنص على مجموعة من الحلول والتدابير التي تساعد على كشف جرائم الفساد والتبليغ عنها. تعد اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد لعام 2003 من أبرز المواثيق الدولية التي أقرتها الأمم المتحدة، والتي تشير المادة الثامنة منها إلى وجوب قيام كل دولة طرف في الاتفاقية، ووفقا للمبادئ الأساسية في قانونها الداخلي، بإرساء تدابير ونظم تيسر قيام الموظفين العموميين بإبلاغ السلطات المعنية عن أفعال الفساد عندما يتنبهون إلى مثل هذه الأفعال أثناء أداء وظائفهم. وأن تتخذ كذلك تدابير تأديبية أو تدابير أخرى ضد الموظفين العموميين الذين يخالفون المعايير الموضوعة وفقا لهذه المادة. وتتطلب المادة 33 من ذات الاتفاقية وجوب قيام كل دولة طرف فيها بتضمين نظامها القانوني الداخلي تدابير مناسبة لتوفير الحماية من أي معاملة لا مسوغ لها لأي شخص يقوم بحسن نية ولأسباب وجيهة، وبإبلاغ السلطات المختصة بأي وقائع تتعلق بأفعال مجرمة وفقا لأحكام الاتفاقية. وجاء المرسوم بقانون بشأن إنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد متسقا مع نصوص مواد اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد لسنة 2003 في تسهيل الكشف عن جرائم الفساد والتبليغ عنها في موضوعين، ناصا أولا على اعتبار أن الإبلاغ عن جرائم فساد واجب على كل شخص، وحرية المبلغ وأمنه وسكينته مكفولة (المطلب الأول) وثانيا إنشاء هيئة مستقلة لمكافحة الفساد (المطلب الثاني). المطلب الأول: الإبلاغ عن جرائم الفساد بالرغم أن الإبلاغ عن الجرائم بشكل عام وعن جرائم الفساد بشكل خاص من الحقوق الأساسية للإنسان التي كفلتها المواثيق الدولية والتشريعات الوطنية، إلا أن هذا الحق ارتقى إلى مصاف الواجب. حيث اعتبر المرسوم بقانون بإنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد في المادة 36 منه أن (الإبلاغ عن جرائم الفساد واجب على كل شخص). إلا أن النص على أن الإبلاغ عن جرائم الفساد واجب على كل شخص يبقى التزاما غير منتج، وناقص إذا لم تصاحبه مجموعة من الضمانات التي يجب توفيرها من قبل الدولة حماية للمبلغين من أي إجراءات تعسفية إدارية ضدهم، أو من أي أضرار قد تصيبهم، أو تصيب أزواجهم وأولادهم. فالخوف من الأعمال الانتقامية، والإجراءات التعسفية ستكون حائلا من الالتزام بواجب الإبلاغ الذي فرضه القانون. لذلك تطلبت المادة 33 من اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد لسنة 2003 وجوب قيام كل دولة طرف فيها بتضمين نظامها الداخلي تدابير مناسبة لتوفير الحماية من أي معاملة لا مسوغ لها لأي شخص يقوم بحسن نية، ولأسباب وجيهة، بإبلاغ السلطات المختصة بأي وقائع تتعلق بأفعال مجرمة وفقا لأحكام الاتفاقية. ونصت المادة 1/32 من الاتفاقية الدولية على حماية الشهود والخبراء والضحايا بالقول: (تتخذ كل دولة طرف تدابير مناسبة وفقا لنظامها القانوني الداخلي، وضمن حدود إمكانياتها، لتوفير حماية فعالة للشهود والخبراء الذين يدلون بشهادة تتعلق بأفعال مجرمة وفقا لهذه الاتفاقية، وكذلك لأقاربهم وسائر الأشخاص وثيقي الصلة بهم عند الاقتضاء من أي انتقام أو ترهيب محتمل). والتزاما ببنود الاتفاقية الدولية، تضمن المرسوم بقانون بإنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد بابا كاملا (الباب الخامس) نظم فيه إجراءات البلاغ، وحماية المبلغين. وفقا لنص المادة 39 من الفصل الثاني من الباب الخامس، فإن المبلغ يتمتع بالحماية من وقت تقديم البلاغ، وتمتد الحماية لزوجة وأقاربه وسائر الأشخاص وثيقي الصلة به عند الاقتضاء. وجاءت المادة 40 من المرسوم بقانون محددة برامج حماية المبلغين، وهم المبلغ والشهود والخبراء وضحايا الجريمة على ما يلي: 1- توفير الحماية الشخصية للمبلغ بعدم كشف هويته أو مكان وجوده، وتوفير الحراسة الشخصية له، أو محل إقامة جديد إذا لزم الأمر. 2- توفير الحماية الإدارية والوظيفية للمبلـغ: وذلك بمنـع اتخــاذ أي إجــراء إداري ضده، وضمان سريان راتبه الوظيفي، وحقوقه ومزاياه خلال الفترة التي تقررها الهيئة. 3- توفير الحماية القانونية للمبلغ، وذلك بعدم الرجوع عليه جزائيا أو مدنيا أو تأديبيا، متى استكمل البلاغ شروطه المبينة في المادة 37 من المرسوم القانون. واستكمالا لبرامج الحماية جاءت المادة 42 المرسوم بقانون بضمانه أخرى للمبلغ بأن الدولة تلتزم بتعويضه عما يلحق به من أضرار مادية أو معنوية نتيجة تقديمه البلاغ. الفرع الأول: تحديد مفهوم البلاغ والمبلغ عرف المشرع الكويتي البلاغ والمبلغ في المادة الأولى (في الباب الأول، الأحكام العامة) من المرسوم بقانون بشأن إنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد، بالقول: البلاغ هو الإعلام أو الإخبار من شخص طبيعي أو اعتباري بما لديه من معلومات عن جريمة، أو شروع في جريمة، أو تستر على جريمة، أو تخلص من أدلة، أو مخالفة مالية جسيمة، يقدم إلى الهيئة أو إلى أي جهة مختصة بتلقي البلاغات. وعرفت المادة الأولى أيضا المبلغ حيث مدت صفته بالقول: هو الشخص الذي يقوم بالإبلاغ عن أي جريمة فساد، وينطبق ذلك على الشهود وضحايا الجريمة والخبراء الذين يدلون بشهادة تتعلق بأفعال مجرمة. لم يحسن المشرع الكويتي تعريف المبلغ، إذ أعطى مصطلحا واحدا لمفهوم المبلغ ليشمل المبلغ والشهود والخبراء. وكان الأجدر أن يعرف كل شخص بتعريف قانوني متفق عليه، فالمبلغ كما هو وارد في التعريف هو من يقوم بالإبلاغ عن أي جريمة فساد، بينما تعريف الشاهد كان ينبغي أن يكون هو الشخص الذي أدلى بمعلومات عن جريمة فساد، بينما الخبير هو من قدم تقرير خبرة عن واقعة فساد. وقد اشترطت المادة 37 من المرسوم بقانون في البلاغ أن يكون المبلغ لديه دلائل جدية تبرر اعتقاده بصحة الوقائع المبلغ عنها.وعاقبت المادة 52 من المرسوم بقانون المبلغ عن جرائم فساد إذ تعمد تقديم بيانات أو معلومات كاذبة أو أخفى بيانات أو معلومات أو ارتكب غشا أو تدليسا، أو أخفى الحقيقة، أو كان يضلل العدالة، بالحبس مدة لا تجاوز 3 سنوات، ويجوز الحكم بعزله من وظيفته. ومن ثم يشترط لإباحة فعل المبلغ واستحقاقه بعد ذلك الحماية المقررة في المرسوم بقانون، أن يكون التبليغ للهيئة العامة لمكافحة الفساد، أو أي جهة مختصة بتلقي البلاغات وهي النيابة العامة والإدارة العامة للتحقيقات، وكذلك ديوان المحاسبة وفقا للمادة 18 من القانون رقم 1 لسنة 1993 بشأن حماية الأموال العامة. وأن يكون الإعلام أو الإخبار بالصدق، أي بصدق الواقعة بصحتها في ذاتها، ومدعوما بدلائل جدية تبرر اعتقاده بصحة الواقعة المبلغ عنها، وأن يكون البلاغ قدم بحسن نية، بمعني أن يستهدف المبلغ تحقيق المصلحة العامة، ومعاونة الهيئة وجهات التحقيق في التعرف على الجرائم ومرتكبيها. وينتفي حسن النية إذا كان المبلغ يعلم بكذب البلاغ أو أخفى بيانات أو معلومات أو ارتكب غشا أو تدليسا أو أخفى الحقيقة أو كان يضلل العدالة. وأخيرا أن يكون الأمر المبلغ به يستوجب عقوبة فاعله، أي يشكل فعلا إجراميا معاقبا عليه في المرسوم بقانون بإنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد، أو من تلك الجرائم التي اعتبرها المرسوم بقانون من جرائم الفساد. الفرع الثاني: الإبلاغ عن الجريمة والإعفاء من العقوبة وتشجيعا للإبلاغ عن جرائم الفساد قبل كشفها، فإن المادة 43 من المرسوم بقانون بإنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد نصت على أنه «يعفى من العقاب كل من بادر من الجناة بإبلاغ الهيئة أو النيابة العامة أو الجهات المختصة بوجود اتفاق جنائي لارتكاب إحدى الجرائم المنصوص عليها في المادة 22 من هذا القانون، ولمن اشتركوا فيها قبل البدء في تنفيذها، ويجوز للمحكمة الإعفاء من العقوبة إذا حصل البلاغ بعد وقوع الجريمة وقبل البدء في التحقيق إذا مكن الجاني في أثناء التحقيق السلطات من القبض على مرتكبي الجريمة الآخرين، أو ضبط الأموال موضوع الجريمة، أو القبض على مرتكبي جريمة أخرى مماثلة لها في النوع والخطورة». سنوضح أولا أهمية الإبلاغ عن جريمة فساد والإعفاء منها، ومن ثم سنبحث شروط الإعفاء من العقوبة، وأخيرا سنبين ما هي الجهة التي تقرر الإعفاء من العقوبة. ٭ أولا: أهمية الإبلاغ عن جريمة فساد والإعفاء منها: الأعذار المعفية من العقاب «وهي الظروف التي ينص عليها القانون والتي من شأنها رفع العقوبة عن الفاعل مع قيام المسؤولية»، وتسمى أيضا «موانع العقاب» لأنها تحول دون العقوبة، رغم ثبوت الجريمة بكل أركانها، وهي بذلك تختلف عن أسباب الإباحة التي لا تتحقق إلا بانتفاء الركن الشرعي للجريمة، وتختلف عن موانع المسؤولية الجنائية التي لا تتحقق إلا بفقدان العنصر الأول الركن المعنوي فيها وهو الإدراك. لذلك فإن الأعذار المعفية هي وسيلة من وسائل التقليل من حالات ارتكاب جرائم الفساد. ولهذا فإن الحكمة من الإعفاء من العقوبة هي لتسهيل ضبط وكشف هذه الجرائم على أساس أنها من قبيل «الإجرام الخفي أو المستتر»، ومن جهة تشجيع مرتكبي هذه الجرائم على التراجع عن إتمامها وإبلاغ أمرها إلى السلطات من أجل منع الإضرار بالمال العام، والإضرار بالثقة في الوظيفة العامة. ويكاد الفقه الجنائي المقارن يجمع على أن الأعذار المعفية من العقوبة في بعض الجرائم الخطيرة أقرت لمصلحة الجاني الذي يحيط السلطات المختصة علما بها قبل إتمامها وبدء الملاحقات بشأنها وبشان مرتكبيها، وأقرت كذلك لمصلحة الجماعة، وخدمة العدالة نتيجة لإفشاء أمرها في الوقت المناسب، وهذا الأمر ينطبق على جرائم الفساد. ٭ ثانيا: شروط الإعفاء من العقوبة: 1- الإخبار عن الاتفاق الجنائي: بداية عرف المشرع الكويتي الاتفاق الجنائي في المادة 56 من قانون الجزاء بأنه «إذا اتفق شخصان أو أكثر على ارتكاب جناية أو جنحة، واتخذوا العدة لذلك على وجه لا يتوقع معه أن يعدلوا عما اتفقوا عليه، عد كل منهم مسؤولا عن اتفاق جنائي ولو لم تقع الجريمة موضوع الاتفاق». والإعفاء من عقوبة الاتفاق الجنائي نص عليها المشرع في المادة (43) من المرسوم بقانون بشأن إنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد عند المبادرة بإبلاغ الهيئة أو النيابة العامة أو الجهات المختصة بوجود اتفاق جنائي، وعن المشتركين فيها قبل وقوع أي جريمة من جرائم الفساد المنصوص عليها في المادة 22 من المرسوم بقانون، ويشترط للإعفاء وفقا لهذه المادة تحقق ثلاثة شروط: أ- أن يكون إخبار الجهات المشار إليها شاملا بصدق كل ما يعرفه المبلغ عن الاتفاق الجنائي والمشتركين فيه. ب- أن يكون الإبلاغ قبل وقوع أي جريمة من جرائم الفساد المتفق عليها والمنصوص عليها في المادة 22 من المرسوم بقانون. ج - أن يكون الإبلاغ قبل قيام الجهات المشار إليها بالبحث والاستقصاء عن المشتركين في الاتفاق الجنائي. وتبرير الإعفاء من عقوبة الاتفاق الجنائي هو التشجيع على العدول عن الاتفاق الجنائي وكشف الاتفاق وأعضائه، مما يحول دون وقوع الجريمة المتفق على ارتكابها. ويقصر الشارع الإعفاء على من بادر من الجناة بالإخبار، أي أسبقهم في التقدم بالبلاغ إن تعددوا، إذ هو وحده الذي أدى الخدمة إلى المجتمع، أما من قام بالإخبار بعد ذلك فهو لم يقدم ما هو مجهول قد أصبح معروف للسلطات. وبموجب المادة 43 من المرسوم بقانون بشأن مكافحة الفساد فإن الجاني لا يستفيد من الإعفاء الوجوبي إذ لم يخبر السلطات العامة قبل البدء في تنفيذ الجريمة، وأيضا لا يستفيد من الإعفاء إذا لم يقم بالإخبار قبل قيام السلطات بالبحث والاستقصاء عن مرتكب الجريمة ومعرفة فاعليها الآخرين أيضا. ومن الجدير بالذكر أن اعتراف الجاني بعد القبض عليه ليس له أي أثر في الإعفاء الوجوبي. ولكن اعتراف الجاني في هذه الحالة قد يكون عاملا هاما في تخفيف العقوبة عنه، لاسيما إذا ساهم هذا الاعتراف في تسهيل ضبط باقي الشركاء وكشف جريمة فساد، فإنه يستفيد من الإعفاء الجوازي والذي سنبحثه في البند التالي. 2- تسهيل القبض على الجناة: في هذه الحالة يتسع مجال الإعفاء، فقد قدر المشرع أن يتغاضى عن العقاب ولو بعد وقوع إحدى جرائم الفساد، ولكن قبل الشروع في التحقيق فيها، رغبة منه في الوصول إلى معاقبة باقي الجناة. ويشترط لذلك أن يقدم الجاني في أثناء التحقيق من المعلومات التي يقر ويعترف بها ما يؤدي إلى القبض على غيره من مرتكبي الجريمة، أو مرتكبي جريمة أخرى مماثلة في النوع والخطورة، أو ضبط الأموال موضوع الجريمة، فإذا كان ما أدلى به قد أدى إلى القبض على الجناة على النحو المذكور، فإنه يجوز للمحكمة أن تعفيه من العقاب، أما إذا كان أمر شركائه قد انكشف، أو تم القبض عليهم دون إقراره فلا يصح إعفاؤه. ويستوي أن يكون الإبلاغ على شكل إخبار من الجاني قبل القبض عليه، أو يأخذ شكل الاعتراف في التحقيق بعد القبض عليه. فإذا لم يتحقق القبض كنتيجة للإخبار، كما إذا تم دون أن يكون الإخبار هو الذي أدى إليه، أو لم يتحقق القبض لسبب لا دخل لإرادة الجاني فيه كتقاعس السلطات، فإن الإعفاء يكون جائزا، وتقدير كفاية الإخبار لتمكين السلطات من القبض أمر يدخل في مطلق سلطة قاضي الموضوع. 3- جهة تقرير الإعفاء من العقوبة: الجهة التي تقرر الإعفاء هي محكمة الموضوع، لأن ذلك يدخل في اختصاصها المقرر بموجب المرسوم بقانون، لأن الإعفاء من العقوبة يفترض قيام مسؤولية المتهم عن الجريمة، حيث تقضي بالبراءة بعد أن تتأكد من توافر شروط الإعفاء. ونرى أن الإعفاء في حالة البلاغ بوجود اتفاق جنائي لارتكاب إحدى جرائم الفساد يكون وجوبيا، ولا يشترط أن يقرر بحكم وإنما يجوز أن يتقرر بمقتضى أمر يحفظ الدعوى يصدر من النيابة العامة، أما الإعفاء في حالة الإبلاغ بعد وقوع الجريمة وقبل البدء في التحقيق يكون جوازيا، حيث انه مع توافر شروط الإعفاء بمقتضى هذه الحالة فإن القانون لا يخول سلطة التحقيق تقرير الإعفاء، وإنما عليها مع ذلك أن تحيل المبلغ إلى المحكمة وهي التي تمتلك الإعفاء، حتى مع توافر شروطه لا تلزم به فالأمر جوازي لها. فالإعفاء من العقوبة عذر قانوني، يدخل بحث توافره من عدمه في اختصاص الجهة القضائية صاحبة الدعوى، تقضي به أو لا تقضي به بحسب الأحوال، أما تحديد أركان العذر وشروطه، ففصل في مسألة قانونية، لكنه عذر شخصي صرف، ومن هنا يستفيد منه صاحبه فقط ولا يتعداه إلى غيره من الجناة، ولهذا لا يجوز الدفع بالإعفاء لأول مرة أمام محكمة التمييز لكونها ليست محكمة فصل في الموضوع. الفرع الثالث: تقييد السرية المصرفية والمهنية تقيد المشرع بالسرية المصرفية ولم يرفعها عن المؤسسات المالية لتسهيل إجراءات التبليغ عن جرائم الفساد، بل نص في المادة 24 من المرسوم بقانون بإنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد بأنه «مع عدم الإخلال بأحكام القانون رقم 32 لسنة 1968 في شأن النقد وبنك الكويت المركزي وتنظيم المهن المصرفية والقوانين المعدلة له، تقوم الهيئة فور علمها بوجود شبهة جريمة فساد بجمع المعلومات والأدلة بشأنها، ولها في سبيل ذلك الاطلاع على السجلات والمستندات والوثائق المتعلقة بالجريمة محل العلم، وكذلك طلب موافاتها بأي بيانات أو معلومات أو وثائق متعلقة بها، ولها أن تقرر إحالتها إلى الجهات المختصة». وكذلك لم يرفع الالتزام عن أصحاب المهن القانونية، والمحاسبين المستقلين، بالإبلاغ عن جريمة فساد إذا كان قد تم الحصول على المعلومات المتعلقة بتلك المعاملات في الظروف التي يخضعون فيها للسرية المهنية. وهذا على خلاف ما ورد في المادة 12 من القانون رقم 106 لسنة 2013 في شأن مكافحة غسيل الأموال وتمويل الإرهاب التي ألزمت المؤسسات المالية، والأعمال والمهن غير المالية المحددة، بإخطار وحدة التحريات دون تأخير بأي معاملة، أو أي محاولة لإجراء المعاملة بصرف النظر عن قيمتها، إذا اشتبهت أو توافرت دلائل كافية للاشتباه في أن تلك المعاملات تجرى بأموال متحصلة من جريمة، أو أموال مرتبطة، أو لها علاقة بها، أو يمكن استعمالها للقيام بعمليات غسل أموال أو تمويل الإرهاب. ونصت المادة 12 أيضا بإلزام أصحاب المهن القانونية والمحاسبين المستقلين بالإخطار عن معاملة إذا كان قد تم الحصول على المعلومات المتعلقة بتلك المعاملات في الظروف التي يخضعون فيها للسرية المهنية. ومما تجدر الإشارة إليه، أن الإبلاغ عن الجرائم بشكل عام وعن جرائم الفساد بشكل خاص، لا يعد من قبيل الوشاية، ويخرج عن نطاق الأسرار الوظيفية التي يتعين كتمانها وعدم إفشائها، بل إن السر الوظيفي يتعين إفشاؤه إذا كان القصد منه الحيلولة دون وقوع جريمة، أو كان القانون يوجب القيام به، كما هو الحال في نص المادة 18 من قانون حماية الأموال العامة التي تنص على أنه «كل من علم بوجود مشروع لارتكاب جريمة مما نص عليه في هذا القانون، أو علم بوقوعها بالفعل، وامتنع عن إبلاغ ذلك إلى النيابة أو ديوان المحاسبة، يعاقب بالحبس مدة لا تزيد على 3 سنوات وبغرامة لا تزيد على 10 آلاف دينار أو بإحدى هاتين العقوبتين». المطلب الثاني: إنشاء هيئة مستقلة لمكافحة الفساد أوجبت اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد على الدول المنضمة لها بأن تنشئ هيئة، أو عدة هيئات، يكون هدفها العمل على منع الفساد ومكافحته، حيث نصت المادة (6) من الاتفاقية على أن: تكفل كل دولة طرف، وفقا للمبادئ الأساسية لنظامها القانوني، وجود هيئة أو هيئات حسب الاقتضاء، تتولى منع الفساد. تقوم كل دولة طرف، وفقا للمبادئ الأساسية لنظامها الأساسي، بمنح الهيئة أو الهيئات المشار إليها في الفقرة (1) من المادة السادسة ما يلزم من الاستقلالية، لتمكين تلك الهيئة أو الهيئات من الاضطلاع بوظائفها بصورة فعالة، وبمنأى عن أي تأثير لا مسوغ له. وينبغي توفير ما يلزم من موارد مادية وموظفين مختصين، وكذلك ما قد يحتاج إليه هؤلاء الموظفون من تدريب للاضطلاع بوظائفهم. وتنفيذا لهذا الالتزام أنشأ المرسوم بقانون رقم 24 لسنة 2012 الهيئة العامة لمكافحة الفساد، وجاء المرسوم بقانون بتنظيم متكامل فيما يتعلق بتشكيل الهيئة واختصاصاتها وأعضاء الهيئة وأجهزتها، ومدى تمتعها بالاستقلالية اللازمة. الفرع الأول: استقلالية الهيئة العامة للفساد فيما يتعلق باستقلالية الهيئة ومدى تبعيتها لسلطة أخرى من سلطات الدولة، فقد نصت بعض التشريعات في أداة إنشاء الهيئة على تبعيتها لسلطة أعلى منها، مثل التشريع الجزائري الذي نص على تبعية الهيئة لرئيس الوزارة، والتشريع القطري الذي نصت المادة الأولى من القرار الأميري رقم 84 لسنة 2007 على تبعية اللجنة الوطنية للنزاهة والشفافية لولي العهد مباشرة. والقانون اليمني من التشريعات التي لم تنص على تبعية الهيئة لأي سلطة أعلى منها. أما المشرع الكويتي، وفقا للمادة الثالثة من المرسوم بقانون، فقد أعطى لوزير العدل الإشراف على الهيئة العامة لمكافحة الفساد مع اعتبارها هيئة عامة تؤدي مهامها واختصاصاتها باستقلالية وحيادية كاملة. علما بأن تبعية الهيئة العامة لمكافحة الفساد كان مثار جدل وخلاف، فهناك من يرى أن تبعية الهيئة لوزير العدل سيسهل التدخل في أعمالها مما سيقلل من صلاحيتها، ومنهم من يرى أن تكون تبعية الهيئة، ضمانا لاستقلالها، لرئيس الوزراء مباشرة أو لمجلس الأمة، أو تبعية مشتركة لمجلس الوزراء ومجلس الأمة. لكن الواقع العملي في الكويت يظهر أن تبعية الجهات الرقابية لأي جهة أو شخص لن يضفي الاستقلالية لتلك الجهات إذا لم تمارس أعمالها بشفافية ونزاهة، وعدم التدخل في أعمالها من أي طرف كان. الفرع الثاني: اختصاصات الهيئة والصلاحيات الممنوحة لها التشريعات المتعلقة بمكافحة الفساد، فيما يتعلق باختصاصات وصلاحيات هيئات أو لجان مكافحة الفساد والوقاية منه، على اتجاهين: ٭ الاتجاه الأول: إعطاء الهيئة أو اللجنة صلاحيات قضائية كالتحقيق والتحري عن جرائم الفساد، واستدعاء المشتبه بهم بارتكابهم لمثل هذه الجرائم، والتحقيق معهم، والتحفظ على بعض الأموال، وغير ذلك من إجراءات قضائية، بالإضافة إلى الصلاحيات المتعلقة بالوقاية من الفساد، مثل وضع الوسائل الكفيلة بتحقيق النزاهة والشفافية والوقاية من الفساد، واقتراح مشروعات القوانين المتعلقة بمكافحة الفساد، والتعاون الدولي المشترك، وغير ذلك من التدابير الوقائية، وهذا هو اتجاه المشرع الأردني واليمني. ٭ الاتجاه الثاني: إعطاء الهيئة أو اللجنة سلطات وصلاحيات تتعلق بالوقاية من الفساد فقط دون إعطائها أي اختصاصات قضائية تتعلق بالتحقيق والبحث والتحري عن الجرائم المتعلقة بالفساد، وهو اتجاه المشرع المغربي والجزائري. أما اتجاه المشرع الكويتي فهو مختلف، فالمرسوم بقانون أعطى اختصاصا مزدوجا للهيئة العامة لمكافحة الفساد، فهو جهاز إداري مستقل ذو طبيعة رقابية، وكذلك هو جهاز تلقي إقرارات الذمة المالية وتشكيل اللجان لفحصها. ٭ أولا: اختصاص إداري ذو طبيعة رقابية: أشارت المادة الخامسة من المرسوم بقانون بإنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد إلى جملة اختصاصات للوقاية من أعمال الفساد، ليس من بينها أي اختصاص قضائي. حيث نصت تلك المادة على: تتولى الهيئة ممارسة المهام والاختصاصات التالية: 1- وضع إستراتيجية وطنية شاملة للنزاهة والشفافية ومكافحة الفساد وإعداد الآليات والخطط والبرامج المنفذة لها، ومتابعة تنفيذها مع الجهات المعنية. 2- تلقي التقارير والشكاوى والمعلومات بخصوص جرائم الفساد المقدمة إليها ودراستها وفي حال التأكد من أنها تشكل شبهة جريمة تتم إحالتها إلى جهة التحقيق المختصة. 3- تلقي إقرارات الذمة المالية وتشكيل اللجان لفحصها. 4- حماية المبلغين عن الفساد وذلك بالتنسيق مع الجهات المختصة. 5- إبلاغ الجهات المختصة لاتخاذ الإجراءات القانونية اللازمة لفسخ أي عقد تكون الدولة طرفا فيه أو سحب امتياز أو غير ذلك من الارتباطات إذا تبين أنها قد أبرمت بناء على مخالفة لأحكام القوانين أو يجري تنفيذها بالمخالفة للعقد المبرم، وذلك بالتنسيق مع الجهات المختصة. 6- متابعة الإجراءات والتدابير التي تتولاها الجهات المختصة لاسترداد الأموال والعائدات الناتجة عن جرائم الفساد. 7- دراسة التشريعات والأدوات القانونية المتعلقة بمكافحة الفساد بشكل دوري واقتراح التعديلات اللازمة عليها لمواكبة الاتفاقيات والمعاهدات الدولية التي صادقت عليها الكويت أو انضمت إليها وتطوير التدابير اللازمة للوقاية من الفساد وتحديث آليات ووسائل مكافحته بالتنسيق مع جميع أجهزة الدولة. 8- التنسيق والتعاون مع الدول والمنظمات الخليجية والعربية والدولية ذات الصلة بمكافحة الفساد والمشاركة في البرامج الهادفة إلى منع الفساد وتمثيل الكويت في المؤتمرات والمحافل الدولية المتعلقة بمكافحة الفساد. 9- دراسة وتقييم التقارير الصادرة عن المنظمات المحلية والإقليمية والدولية المتعلقة بمكافحة الفساد والاطلاع على وضع الكويت فيها واتخاذ الإجراءات المناسبة حيالها. 10- التنسيق مع وسائل الإعلام لتوعية المجتمع وتبصيره بمخاطر الفساد والممارسات الفاسدة وآثارها وكيفية الوقاية منها ومكافحتها. 11- اتخاذ التدابير الكفيلة بمشاركة منظمات المجتمع المدني في التعريف بمخاطر الفساد وآثاره على المجتمع وتوسيع دور المجتمع في الأنشطة المناهضة للفساد ومكافحته. 12- طلب التحري من الجهات المختصة عن وقائع الفساد المالي والإداري والكشف عن المخالفات والتجاوزات وجمع الأدلة المتعلقة بها. 13- إعداد قواعد بيانات وأنظمة معلومات وتبادل المعلومات مع الجهات والمنظمات المعنية بقضايا الفساد في الداخل والخارج وفقا للتشريعات النافذة. 14- الطلب من الجهات المختصة إقامة الدعاوى الإدارية والمدنية اللازمة. 15- إحالة الوقائع التي تتضمن شبهة جريمة جزائية إلى جهة التحقيق المختصة مع إرفاق جميع المستندات. 16- أي مهام أو اختصاصات أخرى تناط بها. وتأكيدا لدورها الإداري والرقابي تنص المادة 24 المرسوم بقانون على أنه «مع عدم الإخلال بأحكام القانون رقم 32 لسنة 1968 في شأن النقد وبنك الكويت المركزي وتنظيم المهن المصرفية، تقوم الهيئة فور علمها بوجود شبهة جريمة فساد بجمع المعلومات والأدلة بشأنها، ولها في سبيل ذلك الإطلاع على السجلات والمستندات والوثائق المتعلقة بالجريمة محل العلم، وكذلك طلب موافاتها بأي بيانات أو معلومات أو وثائق متعلقة بها، ولها أن تقرر إحالتها إلى الجهات القضائية المختصة». وللهيئة وفقا للمادة 25 من المرسوم بقانون الحق في مخاطبة واستدعاء أي شخص له علاقة بجريمة فساد لسماع أقواله بشأنها. فالمشرع لم يسبغ على الهيئة أي صفة قضائية في أعمالها، فهي تتلقى البلاغات والشكاوى، وهي من يخاطب الجهات التابعة للقطاع الحكومي والخاص والأفراد بموافاتها بأي معلومات أو بيانات أو وثائق أو سجلات أو مستندات تكون مفيدة في الكشف عن أفعال الفساد. وإذا تبين لها بعد ذلك أن ثمة شبهة جريمة فساد قد ارتكبت فهي من تحيل إلى جهات التحقيق المختصة لمباشرة التحقيق مع المتهمين، لتحيل بعد ذلك تلك الجهات الدعاوى الجزائية إلى المحاكم المختصة. لذلك جاءت المادة 27 من المرسوم بقانون موضحة تماما ذلك بالقول: تطبق بشأن إجراءات الضبط والتحقيق والمحاكمة في جرائم الفساد القواعد المنصوص عليها في القوانين المعمول بها. وإذا كان من نسب إليه جريمة الفساد أحد الأشخاص الذين يستوجب الدستور أو القانون إجراء خاصا للتحقيق معه، أو ملاحقته قضائيا، يتبع في شأنه هذا الإجراء. ومن الاختصاصات الرقابية الأخرى لهيئة مكافحة الفساد إبلاغ الجهات المختصة لاتخاذ الإجراءات القانونية اللازمة لفسخ أي عقد تكون الدولة طرفا فيه، أو سحب امتياز أو غير ذلك من الارتباطات إذا تبين أنها قد أبرمت بناء على مخالفة لأحكام القوانين، أو يجري تنفيذها بالمخالفة للعقد المبرم، وذلك بالتنسيق مع الجهات المختصة، والطلب من الجهات المختصة إقامة الدعاوى الإدارية والمدنية اللازمة. ٭ ثانيا: جهاز تلقي إقرارات الذمة المالية: جاءت المادة الخامسة من المرسوم بقانون محددة ذلك الاختصاص بالقول، في البند 3، تتلقى الهيئة إقرارات الذمة المالية وتشكيل اللجان لفحصها. وعرفت المادة الأولى من المرسوم بقانون بإنشاء الهيئة العامة لمكافحة الفساد الذمة المالية بأنها: مال الخاضع لأحكام هذا القانون وأولاده القصر، وما يكون وليا أو وصيا أو قيما عليهم من أموال نقدية أو عقارية أو منقولة داخل الكويت وخارجها، ويدخل في ذلك ما لهم من حقوق وما عليهم من دين قبل الغير، كما تشمل الوكالات أو التفويضات ذات الأثر المالي الصادرة منه للغير، أو من الغير لصالحه، وحقوق الانتفاع. وتتمثل أهمية إقرارات الذمة المالية: 1- حماية الأموال العامة والوظيفية العامة. 2- تعزيز الرقابة على كل من يتولى وظيفة عامة بمفهوم المرسوم بقانون بإنشاء الهيئة العامة للفساد. 3- مكافحة الكسب غير المشروع. 4- تحصين الموظف من الشبهات والتشكيك في براءة ذمته. 5- تعزيز الثقة بالأجهزة الحكومية وموظفيها. لعل أهم التدابير الإدارية التي تقوم بها الهيئة العامة لمكافحة الفساد تكمن في تلقي إقرارات الذمة المالية الخاصة بالممتلكات التي تعود إلى الفئات الخاضعين للقانون. ويعد هذا الإجراء أهم المهام التي تقوم بها الهيئة في سعيها للكشف عن أعمال الفساد، كون تلك الإقرارات تبين تطور الذمة المالية للموظف المعني في هذا القانون، وهو ما يسمح بمقارنة البيانات الواردة في هذه الإقرارات مع تطور الذمة المالية في الظروف العادية. وجاءت المادة 29 من المرسوم بقانون لتحدد الخاضعين لفحص إقرارات الذمة المالية وهم الفئات المذكورة في المادة الثانية من القانون. وكما أشرنا سابقا، فإن المشرع الكويتي توسع في دائرة الأشخاص الـــذين يتـــعين عليـــهم تقديم إقرارات ذمتـــهم المــــالية إلـــى الهـــيئة، فهي تشمل فضلا عن المــــوظفين المعــنيين في المادة الثانية من المرسوم بقانون، لتشمل أيضا أبناءهم القصر ومن يكون وليا أو وصيا أو قيما عليهم. وذلك بالنظر إلى أن القصر وفقا لأحكام القانون المدني ليست لديهم أهلية إبرام التصرفات القانونية إلا ما كانت تعود عليهم بالنفع، وهو ما يفسر عدم تطور عناصر ذمتهم المالية إلا عن طريق الهبة، ولا شك أيضا عن طريق الميراث، وهي ما تشكل موضوع فحص للهيئة العامة لمكافحة الفساد والبحث في أسبابها القانونية، أو البحث عن مصدر هذه الهبة. فإذا وصلت الهيئة في فحصها لإقرارات الذمة المالية إلى وجود وقائع فيها شبهة جنائية، فإنها تحيل تقريرها إلى النيابة العامة لاتخاذ ما تراه في شأنه (مادة 34 من المرسوم بقانون). وتنظم مواد المرسوم بقانون إجراءات تقديم إقرارات الذمة المالية، حيث تنص المادة 30 على أن تنظم اللائحة التنفيذية شكل وبيانات إقرار الذمة المالية، وصيغة التفويض الممنوح للهيئة بحقها في الاطلاع على أي بيانات تتعلق بالذمة المالية، وأسلوب فحص عناصرها. وتبين اللائحة التنفيذية كيفية تشكيل لجان فحص إقرارات الذمة المالية، وذلك وفقا للمناصب والمستويات الوظيفية للخاضعين، وللهيئة أن تستعين برجال القضاء لرئاسة وعضوية لجان الفحص بموافقة المجلس الأعلى للقضاء. كما تنظم اللائحة التنفيذية تقديم الخدمة المناسبة للخاضع لمساعدته في تقديم الإقرار. وتنظم المادة 31 تقديم الإقرار وفحصه وسريته بالقول على الخاضعين لأحكام هذا الباب تقديم الإقرار، بعد صدور اللائحة التنفيذية لهذا القانون، وفقا للمواعيد التالية: 1- الإقرار الأول: خلال 60 يوما من تاريخ توليه منصبه. 2- تحديث الإقرار: خلال 60 يوما من نهاية كل 3 سنوات ما بقي في منصبه. 3- الإقرار النهائي: خلال 90 يوما من تاريخ تركه لمنصبه. وعلى شاغلي الوظائف المذكورة في المادة (2) من هذا القانون تقديم الإقرار خلال سنة من تاريخ نشر اللائحة التنفيذية في الجريدة الرسمية. وتنص المادة 32 على أن تتولى الهيئة تسلام الإقرارات وفقا للإجراءات التي تحددها اللائحة التنفيذية، والتي تبين القواعد والإجراءات اللازمة لتسلم إقرارات العاملين في الهيئة وكيفية فحصها. على أن يقدم رئيس وأعضاء مجلس الأمناء إقراراتهم إلى كل من رئيس مجلس الأمة ورئيس مجلس الوزراء ورئيس المجلس الأعلى للقضاء. والمادة 33 تنص على أن للهيئة في حالة وجود شبهة جريمة كسب غير مشروع، أن تطلب بشكل سري من الأفراد أو الجهات الحكومية أو الخاصة داخل الكويت وخارجها البيانات والإيضاحات والأوراق التي ترى لزومها. وللهيئة بناء على طلب لجان الفحص، أن تطلب من رئيس المحكمة الكلية، أو من يقوم مقامه، الإذن بالحصول على بيانات عن حسابات الخاضع لدى البنوك، والمؤسسات المالية، إذا قامت دلائل كافية على وجود زيادة غير مبررة في أمواله تثير شبهة جريمة الكسب غير المشروع. وتعد لجان الفحص وفقا للمادة 34 تقريرا عن كل خاضع لأحكام هذا الباب يرجح أن لديه زيادة في ذمته المالية نتجت عن كسب غير مشروع وذلك بعد سماع أقواله. ويحال هذا التقرير للهيئة لترسله إلى النيابة العامة لاتخاذ ما تراه في شأنه.